備えたことしか、役には立たなかった ~ある官僚たちの震災~

https://www3.nhk.or.jp/news/html/20210305/k10012898801000.html?utm_int=news_contents_tokushu_005

『大きな揺れ、迫り来る大津波。状況の把握もままならない中での初動対応。がれきに遺体が残る中での道路啓開。遺体を埋葬するための「ひつぎ」の確保…。

「備えたことしか、役には立たなかった」

あの日、経験なき大災害に直面しながら数々の判断を迫られた、ある官僚の告白です。
(社会部災害担当記者 清木まりあ)

3月11日午後2時46分/地震発生
「ロッカーや棚がガタンガタン倒れて。揺れの長さと大きさで、ただごとではないと」

当時、東北地方整備局長だった徳山日出男さん。陸・海・空を管轄する国土交通省の出先機関のトップでした。

当時の徳山さん

局長に就任したのは2011年1月。
阪神・淡路大震災など、過去に災害対応にあたったこともありましたが、基本は東京で対応。被災地の現場経験は、ほとんどありませんでした。

そして、就任2か月後の3月11日。あの巨大地震が発生しました。
当時は、局長室で打ち合わせをしていましたが、大きな揺れが収まるまで身動きがとれなかったと言います。

徳山さん
「宮城県沖地震の発生確率が高いことは頭に入っていました。ただ正直、自分が遭遇するとは…」
揺れが収まるとともに、防災服を着用。

A4の「メモ用紙」と「シャープペン」を握りしめて災害対策室に走りました。
3月11日午後3時/混乱の“初動対応”
災害対策室には、徐々に職員が集まり始めていました。
しかし「何が起きているのか」「何をすべきか」は混乱の状況。

発生直後の災害対策室

徳山さんが書いたメモ

<職員たちへの指示を書き出す>
思い思いに動いていては、組織としての初動対応を誤ることになる。

徳山さんがまず行ったのは、部下たちが何をやるべきか、自分の経験や知識を振り絞ってメモ用紙に書き出すことでした。「職員の安否確認」「道路や河川・港湾施設の被害状況の把握」「本省とのやりとり」「メディア対応」…。

メモで頭を整理しながら、職員の意見も参考にしていきました。

すると、駆け寄って来た防災課長から重要な提案が。

<職員無しで“防災ヘリ”離陸>
「局長、防災ヘリを上げていいですか。時間がないので“無人”で」

被害状況を把握するための「防災ヘリコプター」を職員無しで飛ばす提案でした。

通常のルールでは、防災ヘリを飛ばす時には職員が同乗することになっています。しかし、整備局からヘリコプターがある仙台空港までは、通常でも1時間弱。迅速な被害把握のため、職員を待たずにパイロットだけでヘリコプターを飛ばそう、というのです。

徳山さんは防災課長の提案を受け入れ、防災ヘリを飛ばすよう指示します。

しかし、仙台空港の管制からは…。

「飛ぶのであれば、自分の判断で安全を確認して飛んでほしい」

地震の影響で管制機能を失っていたのです。
飛び立つ防災ヘリ みちのく号
ーとにかく初動が人の生死を分ける。

それでも徳山さんはヘリを飛ばすよう指示します。
午後3時23分に仙台空港を離陸。地震発生から37分後のことでした。

徳山さん
「リスクがあるのはもちろん分かっていた。でもやらないで後悔するよりは、やって後悔した方がいいと思ったんです。責任は、何かあってから考えればいいと」

冠水した仙台空港(NHK映像)

その後、午後4時ごろ、仙台空港にも津波が押し寄せ冠水してしまいます。

結果として、この判断が功を奏しました。

3月11日午後4時~/最大の被災地はどこだ

リアルタイムで送られてくる防災ヘリからの映像は、想像をはるかに超えるものでした。

※このVTRでは津波の映像が流れます

押し寄せる巨大津波。次々に押し流される住宅。
仙台市から南方向の、福島県いわき市までの状況を把握することができました。しかし天候不良で北上はできず、三陸方面の状況は把握できませんでした。

こうした中、内陸の出先機関からは、土砂崩れや道路陥没などの被害情報が相次いで入ってきます。

通常なら、情報がある現場に職員や作業員を派遣して応急復旧にあたります。

ー情報空白地こそ、被害が大きいのでは?

この時、徳山さんの頭にあの大災害がよぎります。1995年の阪神・淡路大震災です。
地震発生直後は、比較的、被害が少なかったところからの情報が相次ぎ、本当に被害が大きかった地域の把握や支援が遅れてしまったのです。

このため徳山さんは、最大の被災地は“情報が無い”三陸など沿岸だと確信します。沿岸につながる救援ルートの確保を最優先にすることを決めました。

徳山さん
「被害が分かっている地域に応援を送らないという判断は、もちろん心苦しかったし、あとで問題になるかもしれないという懸念もありました。ただ、人も機械も燃料も不足することが予想される中、最大の被災地はどこなのか、優先順位の見極めが大事だと思ったのです」

3月11日夜~/救援ルートを確保せよ

沿岸に、一刻も早く救助隊や自衛隊が到着できるようにしなければならない。

しかし沿岸に近づけば近づくほど、道路は、押し流された家や車、がれきで埋もれています。海側から船で近づくにも、まだ「大津波警報」がでている状況。とにかく、道路の障害物を取り除いて、道路を啓開するしかありませんでした。

どうやって救援ルートを確保するのか。夜を徹した打ち合わせが続きました。

そこで結論に達したのが「くしの歯作戦」でした。

「くしの歯作戦」の図

沿岸近くを南北に走る国道45号線は、ほとんど通れないことが予想されます。一方、内陸を南北に走る国道4号線や東北縦貫道には、大きな被害はありません。そこで国道4号線から沿岸に向かって東へ、「くしの歯」のようにルートを啓開する計画です。

その一方で、啓開する機材や人員が確保できるのか、徳山さんには不安がありました。

そのとき、ある報告が飛び込んできます。

「地元の建設業者たちが、みずから動き始めています!」

東北地方整備局からの指示が無い中でも、地元の建設業者たちが、各地に集まり始めていたのです。地震の翌日、12日朝の時点で500人を超える作業員が集まりました。

地元の建設業者も“被災者”。家族や知人の安否がわからない人もいました。

それでも地元のために集まってくれた人たち。

ーありがとう…、ありがとう…。

徳山さんは胸が熱くなったと言います。

3月12日/苦難の道路啓開

地震翌日の12日。東北の沿岸では、まだ大津波警報が出ています。当時、東北地方整備局が定めていた業務継続計画(BCP)にも「津波注意報が解除された後に、巡回・復旧作業にあたる」とありました。

それでも徳山さんは12日からの道路啓開を決断。現場の作業員たちには「10分以内に高台や安全な場所に逃げられる場所でだけ作業をするように」と指示しました。

徳山さん
「また津波や地震が来たら命にかかわる…作業員の安全を考えると、悩みました。ルールを逸脱することになってしまうけど、道路を啓開できるのは私たちだけ。そう考えたら、やらないという選択肢はなかったんです」

がれきで埋もれた道路

がれきの撤去作業も、苦難の連続。

現場からは悲痛な訴えもありました。

「がれきに遺体があって重機が使えません…」

中から「遺体」が見つかり、大型の重機で作業することができなくなることもありました。このため手作業でがれきを取り除き、警察に来てもらったうえで、遺体を運び出してもらいました。

行方不明になっている家族を、がれきの中で捜している人も多く、重機での作業を嫌がられることもありました。そのたびに救援ルートを確保するために必要な作業であることを丁寧に説明してもらったということです。

啓開した道路

作業を始めた3月12日には、計画していた16の国道のうち、11のルートを啓開。3日後の15日には、15のルートを確保しました。(福島の1ルートは原発事故の影響で確保できず)

ルートが確保されたことで、救急車や警察、自衛隊などの緊急車両が通行可能に。医療チームも被災地に入ることができるようになり、少しずつ支援物資も届き始めました。

3月16日/被災地に足りないもの…

救援ルートができた。

次に徳山さんが取り組んだのは、被災地の市長や町長などに必要としている物資を聞き取り、届けることでした。

しかし、電話の聞き取りの中で、思わぬものを求められます。

当時の徳山さんのメモです。
「カンオケ(ひつぎ)」「遺体確認しても持ち帰れない」

道路の啓開によって、自衛隊や警察などによる捜索活動が進み、多くの遺体が見つかりました。一方で、「ひつぎ」が足りなくなっているというのです。

被災地の市長
「火葬場も被災してしまったので、今は仮埋葬(土葬)するしかない。でも、泥の中におられたご遺体を、そのまま土の中に埋めるなんてことはできません。『ひつぎ』をお願いします」

本来、「ひつぎ」は、国土交通省の所管外の物資です。職員たちからは、「所管外のことまで手を出して大丈夫なのか」という不安の声も上がりました。

国土交通省の予算で支払いが認められるのか、目途はたっていませんでした。しかし迷うこと無く「ひつぎ」を買い取り、被災地に送ることを決断します。背景にあったのは当時の国土交通大臣のことばでした。

徳山さん
「当時の大畠大臣がテレビ会議で言ってくれたんですよ。『徳山くん、現場のことは君が一番よく分かっているから、すべてを任せる。君が国の代表だと思って、あらゆることをやってくれ』と…だから、迷いなくできました」

その後、徳山さんが自治体に向けて出した通知文書です。

ー私を「整備局長」と思わず、「ヤミ屋のオヤジ」と思ってください。

「ほしいものは何でも用意するので気軽に言ってください」というメッセージでした。

要望を受けて調達した物資は、水や食料はもちろん、燃料や仮設トイレ、生理用品、洗濯機など、200種類以上にのぼったということです。

徳山さんは、その後も局長室に寝泊まりしながら対応を続けます。2013年7月まで局長として道路や堤防の復旧、住宅の高台移転など復興事業を進めました。

備えたことしか、役には立たなかった

あれから10年。当時の臨機応変な決断を徳山さんはどう感じているのか。聞いてみると、返ってきたのは意外なことばでした。

徳山さん
「あのときの機転だけでできたことなんて、一つもなかったんですよ。備えていたことしか役には立たなかった。災害が起きる前にどれだけ準備できていたか、というのが非常に大きかったんです」

地震直後の格納庫

震災が起きる前までの「備えが」判断を支えていたというのです。

<防災ヘリ>
たとえば初動を支えた防災ヘリ。
過去の災害で、すぐに飛び立てなかった教訓から、格納庫の中の一番手前に駐機するようにしていました。また、震災の2か月前には、ヘリの運航を委託する会社とすぐに連絡が取れるよう、緊急時の専用回線を新たに設けたばかりでした。

<道路啓開>
震災の翌日、なぜ500人もの作業員が集まれたのか。
東北地方整備局は、震災の前に多くの建設業者と災害協定を結んでいました。通信が途絶えている中でも、自主的に道路の被害状況を確認し集まっていたのです。

国道の多くが本体に損傷を受けていなかったことも復旧を早めました。阪神・淡路大震災の後、橋の耐震補強対策を強化してきた結果でした。
「備えていたことしか、役には立たなかった」

この言葉で始まる本があります。

「災害初動期指揮心得」です。

徳山さんを始め、東北地方整備局の職員たちが当時の経験をまとめた本で、全国に教訓を共有したいという思いから、電子書籍で無料公開されています。

この本にはもう一つのことばが記されています。

「備えていただけでは、十分ではなかった」

つまり、備えていても、実際に行動に移す意識を持ち、訓練などをしていなかったら十分に役立たないということです。

あれから10年。徳山さんは国土交通省を退職し、現在は、震災の教訓を伝える活動を行っています。

徳山さん
「今の災害でも『想定外だった』『被害情報がないから初動が遅れた』とよく聞きます。でもそれは10年前に日本が経験したこと。震災の教訓は何だったのか、教訓を生かすためには何をしておく必要があるのか。これを考えることからしか、災害への備えは始まらないと思います。だから私は自分が経験したことを伝え続けていきたい」

震災10年 何を“備え”につなげるか

多くの人が犠牲となった東日本大震災。

この10年、私たちは、今も苦しんでいる被災者の方々や、国や自治体の政策に足りないことなど、被災地や復興の課題を伝えてきました。

今回、徳山さんを取材して感じたのは、教訓は“対応できなかったこと”の中にだけあるのではないということです。当時、被災地では“対応できたこと”もあります。意外に気付きにくいのですが、実はその中にも多くの教訓がありました。

「備えたことしか、役には立たない…」

被災地の課題だけでなく、こうした教訓も含めて伝えていくことが、将来の災害への“備え”につながるのだと強く感じました。

社会部記者
清木まりあ
2010年入局
初任地は長野局
社会部災害担当として
防災や復興、
インフラの課題などを
取材
注目のコンテンツ』

キュメント3・11 イギリス大使館はなぜ「真実」を見抜けたか(上)

https://www.dailyshincho.jp/article/2021/03080530/?all=1

『 Foresight 2021年3月8日掲載

2011年3月11日に発生した東日本大震災・福島第1原発事故による大混乱の最中、イギリス大使館は放射性物質の飛散リスクなどについて的確な情報を発信し続け、外国人のみならず日本人にとっても信頼できる貴重な情報ソースとなった。その指揮を執ったデビッド・ウォレン元駐日大使への直接取材で再現する、危機対応とパブリック・ディプロマシー(広報文化外交)のケーススタディー。』

『2年前の3月21日、ロンドンの日本大使公邸。多くの日英関係者が居並ぶなか、鶴岡公二駐英大使(当時)はデビッド・ウォレン氏に旭日大綬章を授与した。駐日大使(2008年~12年)を含め計3回通算13年の日本勤務と、英外務省を退職後、文化交流団体ジャパン・ソサエティ(本部・ロンドン)の会長(12年~18年)として日英関係に多大な貢献をしたとの理由だが、特筆されたのが東日本大震災での対応だった。震災に合わせた3月にわざわざ授与式をもったのもそのためだった。

鶴岡駐英大使はこう祝辞を述べた。

「ウォレン大使は震災2日後に被災地に入り、英国人の安否確認をするだけでなく、日本人被災者を励ましました。さらに英政府が立ち上げた緊急時科学助言グループ(SAGE)の客観データーをもとに、英国大使館を東京から移したり、英国人を東京から脱出させたりする必要はないと決定しました。英国のこの日本に対する揺るぎない友好的な姿勢は2015年のウィリアム王子の被災地訪問に結びつきました」』

『3・11では欧州を中心に少なくない在京大使館が放射性汚染を恐れ、大使館の機能を関西に移した。自国民を特別機で日本から大量脱出させ、また外国人の幹部や従業員が我先に帰国して、企業活動がマヒしたところも多々あった。後日、「申し訳なかった」と自国民の行動を謝罪した大使もいる。

そうした中、最も冷静かつ的確に対応したのが英国だった。ブレることのなかったその姿勢は、応援部隊を含め200人を超える大使館スタッフを率いたウォレン氏の指導力と、同氏と本国の連携に負うところが大きい。

 同氏はジャパン・ソサエティの会長職にある時、3・11の経験を文章にまとめている。昨年、東京で詳しく話を聞く約束だったが、新型コロナウイルス問題で来日がかなわず、電話で取材した。同氏の行動を中心に英国の対応を振り返る。』

『被災地の英国人は600人、誰とも連絡がつかなかった

3・11のこの日、ウォレン氏は昼、帝国ホテルでもたれたホテル創設120周年の記念昼食会に出席した。終わると、大使館に戻り、経済部の日本人スタッフ1人を連れて大使車で横浜に向かった。午後3時に日産自動車本社で英国人役員と対英投資について意見交換する約束があったからだ。英国への投資誘致は英大使の重要な仕事だった。

 大使車が同社の玄関に着き、降りようとしたその時、「ジシン!」と運転手が叫んだ。
「日本に通算13年暮らした私も経験したことのない激しい揺れだった」

日産の役員との携帯電話はつながらない。大使館に戻ろうと運転手に告げた。大使車のテレビは尋常ならざる事態を伝えていた。しかし道は大渋滞し、東京に入ったのは夜だった。最後は動かない車を乗り捨て、皇居のお堀伝いに歩いた。歩道も帰宅する人で溢れていた。同氏が千代田区一番町の英大使館にたどり着いたのは午後9時だった。』

『大使館内に入るやウィリアム・ヘイグ英外相(当時)から電話が入った。大使館スタッフの全員無事を確認した外相は、東京の状況を尋ね、津波に襲われた福島第1原発がどうなるか仔細にフォローするよう指示した。容易ならざる事態と認識した英政府も、関係省庁が参加する危機管理委員会(COBRA)を立ち上げていた。大使がベッドにもぐりこんだのは午前1時半を回っていた。公邸の寝室は、落下した本などで足の踏み場もなかった。』

『このような大災害・大事故の時に出先の大使館の仕事は大きく3つ。日本にいる自国民の安否確認と保護。対日支援。そして信頼ある情報発信、だ。

英国大使館は大阪の総領事館と合わせて計130人のスタッフがおり、このうち英外交官は約30人。英外務省はロンドンと各国の英大使館からスタッフを東京に送り込み、80人の増援部隊が到着した。ウォレン氏は200人超のスタッフを3班に分け、3交代8時間勤務の24時間体制を敷いた。英外務省とは4時間ごとに電話協議を持った。

英国からは日本にいる家族や親せきの安否の問い合わせが殺到していた。これを捌くため、安否確認の電話は大阪の英総領事館に自動転送するよう回線設定された。

「約1万5000人の英国人から在留届が出ていて、被災地には約600人が暮らしているとみられた。連絡網を作っていたが、誰とも連絡がつかなかった」』

『「東京の大使館はナンバー2が指揮できる」

 日本政府に支援の打診も行った。水や食料や物資、それに救助犬を連れた緊急援助隊を日本に送り込みたいが、どこの空港が受け入れてくれるのか。首相官邸が情報を一元化していたが、福島原発問題に忙殺されていて、問い合わせに「後で返事する」と繰り返すだけだった。業を煮やしたウォレン氏は12日朝、こう伝えた。

「救援機がマンチェスターで待機している。日本政府の許可がいらず、被災地にも近くて足場がいい米軍の三沢空軍基地(青森県)に飛ばしたい」

 大使の電話に、首相官邸の担当者は

「我々もそうしてほしいと思っていた」

 と後付けの返答をした。』

『13日夜、英救援機が三沢空軍基地に到着。救助犬と緊急援助隊の英チームは岩手県大船渡市に展開し、米、中国チームとともに1週間、捜索に当たった。これ以後、三沢空軍基地は英国から水や食料、放射能検査機器などを運び込む拠点となった。

 被災地に住む英国人と依然として連絡はとれなかった。「避難所に外国人がいる」との情報もあったが、東京からではいかんともしがたかった。安否確認には被災地に入らなければならない。大使は現地に入ることを決めた。』

『震災3日目の3月13日朝、5人のスタッフと、スポーツタイプの大型車に同乗して仙台に向けて出発した。事前に日本政府から、緊急車両以外は通行止めとなっていた東北自動車道の通行許可をとった。ドライブインでは車に詰められるだけ食料や燃料、水、防災グッズを買い込んだ。

「大使は東京にとどまって指揮をとり、現地は部下に任す考えはなかったのですか」
と聞くと、こう返ってきた。

「こういう時はトップが被災地に姿を見せることが大事なのだ。英国は自国民を見捨てないというシグナルであり、困難な状況にある日本人被災者に『英国は日本人と共にここにいる』と、勇気づけるメッセージにもなる。東京の大使館はナンバー2が指揮できる」』

『被災地入りの決断を支えた「SAGE」の助言

当時、福島第1原発はすでに危機的状況にあった。前日の12日午後に、1号機が水素爆発。後に明らかになったが、13日早朝には3号機の炉心溶融が始まり、14日朝には核燃料の大部分が圧力容器の底を突き破って、格納容器へ溶け落ちていた。2号機も放射性物質を放出し始めていた。大使は放射線リスクをどう見ていたのか。』

『「本国政府を通じてSAGEの見解が随時入っていて、日本政府同様、福島第1原発から20キロ圏外であればリスクはほとんどないというのがSAGEの判断だった」

1号機の水素爆発が起きた12日夜、日本政府は第1原発から20 キロ圏内に暮らす住民に避難指示を出していた。ウォレン氏が他の大使に先駆けて被災地に入れたのも、SAGEの助言があったればこそだった。

SAGE=緊急時科学助言グループは、緊急時に科学的知見に基づいた助言を得るための英政府の組織で、各省庁の科学顧問や外部の専門家で構成されている。3・11の前は2010年のアイスランドの火山爆発の時に招集されている(新型コロナウイルス問題で日本政府の専門家会議はこのSAGEを下敷きにした。これについては後述する)。』

『仙台には7時間かけて午後3時半に着いた。一行は英大使館が押さえた仙台市内のビジネスホテルに入り、二手に分かれて、1チームは病院と避難所を回って英国人の消息をあたり、大使のチームは宮城県庁で県幹部に面会した。

「お悔やみを伝えると、大変な状況下でも皆、驚くほど親切で、こちらが恐縮するほどだった」「本来、取り乱していてもいい状況なのに、誰もが強靭かつ冷静な態度を保っていた」』

『翌日、米CNNテレビが大部隊でホテルに入り、追い出された大使一行は別のホテルに移り、そこを前線基地とした。ホテル入口の大広間に「英国人支援デスク」と大書し、英国旗ユニオンジャックを立てた。在留届を手掛かりに、被災地の英国人の家や避難所を回っているチームからも英国人の情報が入りはじめた。

大使チームは2日目、3日目と宮城県内の南三陸町、多賀城市、気仙沼市などの避難所に足を伸ばした。連絡が取れなかった英国人にも出会え、食料も手渡した。その間も余震が続き、その度、「避難の必要のあるなし」の連絡が大使館から入った。

「津波の惨状と、避難所の人々の静かで秩序だった態度の対照に私は心揺さぶられた」』

『避難所を回っている最中も、情報発信の観点から英メディアの電話取材に応じた。大使が力を入れて伝えたのは3点。「英国人支援デスク」の電話番号を広く報じてくれるよう頼み、日本政府が最大限の努力をして原発事故を抑え込もうとしていること、また避難所で会った日本人の驚くべき秩序正しさと冷静さに感動していると繰り返し話した。

 大使は3泊し、16日夕、東京に戻った。この後、交代で5チームが仙台に入って、大使館に届け出がありながら、連絡がとれない英国人の家を回った。最終的に英国人170人が支援デスクを訪れ、大使館チャーターのバスで東京に運ばれた。

 日本人の伴侶と家庭を持っていて、

「このまま被災地に居続けたい」
という英国人も少なくなかった。同氏が被災直後の現地を3泊4日にわたって見て回ったことは、英国人の安否情報の早期確認に大いに役立った。また英本国にとっても被災地の様子を詳しく知る手助けになったはずである。最終的にウォレン氏の危惧は杞憂で終わり、英国人には犠牲者はいなかった。』

『ウォレン氏につづいて被災地に入った駐日大使は、3月23日に米国のジョン・ルース大使(当時)夫妻が石巻市に、同26日にフランスのフィリップ・フォール大使(同)が仙台市に入った。しかし被災地に3泊もした大使はいない。 (続く)』

『西川恵
毎日新聞客員編集委員。日本交通文化協会常任理事。1947年長崎県生れ。テヘラン、パリ、ローマの各支局長、外信部長、専門編集委員を経て、2014年から客員編集委員。2009年、フランス国家功労勲章シュヴァリエ受章。著書に『皇室はなぜ世界で尊敬されるのか』(新潮新書)、『エリゼ宮の食卓』(新潮社、サントリー学芸賞)、『ワインと外交』(新潮新書)、『饗宴外交 ワインと料理で世界はまわる』(世界文化社)、『知られざる皇室外交』(角川書店)、『国際政治のゼロ年代』(毎日新聞社)、訳書に『超大国アメリカの文化力』(岩波書店、共訳)などがある。』