高まる憲法改正論議 懸念すべき外国の影響力工作

高まる憲法改正論議 懸念すべき外国の影響力工作
川口貴久 (東京海上ディーアールビジネスリスク本部主席研究員)
https://wedge.ismedia.jp/articles/-/27285

『2022年7月10日の参議院選挙は将来、戦後政治史に記録されるかもしれない。それは、憲法改正プロセスの里程標として、である。
参院選で改憲勢力の議席が増え、岸田首相は憲法改正への議論を加速させるとみられている(代表撮影/ロイター/アフロ)

 今回の参議院選挙を経て、改憲に前向きな4政党(自民党、公明党、維新の会、国民民主党。以降、「改憲勢力」とする)の議席数は、非改選分も含めて177議席となった。これは参議院の総議席数248の3分の2(166議席)を上回り、改選前の166議席(総議席数は245)と比較すれば決して小さくない変化だ。

 もちろん改憲勢力4党の憲法改正に対する方針・争点は一枚岩ではないどころか、隔たりは大きく、政党内の合意形成も容易ではない。しかし単純計算とはいえ、憲法改正を志向する政治勢力が衆議院で約4分の3、参議院で3分の2以上を維持した意味は大きい。

 衆議院の解散や大きな政界再編がなければ、国会の勢力図は25年夏まで維持される。こうした状況を踏まえ、岸田文雄首相は参院選開票後の選挙特番で「できるだけ早く発議をし、国民投票に結びつけていく」と語った。

 また21年6月、通常国会で成立した改正国民投票法では、国民投票の公正や公平の確保のための追加検討事項が明記された(附則第四条)。具体的には国民投票に関わるインターネット利活用、広告、資金に関する制度的措置を改正法施行3年(24年9月)目途に検討・整備することを求めている。 こうした観点でも「(約)3年間」という時間軸が意味を持つ。

 今後、憲法改正そのものと改正手続きの両面で、議論が加速化するのは間違いないだろう。

原則、自由の「国民投票活動」

 憲法改正に係る国民投票とはどのようなプロセスか。義務教育課程で学ぶ憲法改正の発議と承認プロセスは次の通りだ。
「憲法の改正は、各議院の総議員の三分の二以上の賛成で、国会が、これを発議し、国民に提案してその承認を経なければならない。この承認には、特別の国民投票又は国会の定める選挙の際行われる投票において、その過半数の賛成を必要とする。」(日本国憲法第96条)

 国民投票法等はこのプロセスをさらに具体化する。現行の想定では、国民投票は、国会の発議から60日以後から180日以内に実施され、満18歳以上の日本国民が投票権を有するとされる。

 発議の内容は関連するテーマごとに区分して国会で審査され、国民は国民投票においてもそれぞれ別個に票を投じる。つまり憲法改正案をワンパッケージで審議・投票するのではなく、関連テーマごと(例えば、9条関連、新しい権利の明文化、緊急事態条項など)に判断するということだ。』

『国民投票の周知を担うのは、衆参両院10人ずつで構成される「国民投票広報協議会」である。協議会は憲法改正案の要旨、新旧対照表、改正に対する賛否意見等を記載した「国民投票広報」を全世帯に配布し、同様の内容をテレビ・ラジオ放送・新聞広告で発信する。

 そして国民一人ひとりは「国民投票運動」、つまり「憲法改正案に対し賛成又は反対の投票をし又はしないよう勧誘する行為」を行うことができる。この運動は、国民が自由に運動を行い、自由闊達に議論するために、「原則的に自由であり、規制はあくまでも投票が公正に行われるための必要最小限」との理念に基づく。

 つまり、この運動は公職選挙法の規制下になく、われわれがイメージする通常の国政・地方選挙とは異なるということだ。公職選挙法に規制されない活動・運動という点だけでいえば、19年2月に実施された「辺野古米軍基地建設のための埋立ての賛否を問う県民投票」と同様だ。

 個別訪問や公職選挙法にいう「気勢を張る行為」(団体行進、楽器の使用等)が認められる。もちろん、多数に対する組織的な利益・利害関係を悪用した誘導は罰則対象であるものの、基本的には自由なのだ。
自由故に高まるリスク、問題は外国勢力の介入

 憲法改正に関わる議論や国民投票運動は、根拠と論理に基づくことが望ましいだろう。と同時に、根拠や論理に基づかない、感情や信念に基づく主張も当然に許容されるべきだ。極論すれば、有権者の発言や表現は、不正確な情報や偽情報の類であっても、直ちに規制されるべきものではない。

 こうしたものも含めて、発言や議論を保証することが求められている。これこそが、自由で開かれた民主主義社会の前提だ。少なくとも国民が発信する内容を以って規制するという考え方は、国民投票活動以前にあってはならない。

 しかし同時に、自由で開かれた社会は、それ故に悪意をもった攻撃や情報に脆弱だ。特にソーシャルメディアやデジタルプラットフォームでは、偽情報やディスインフォメーションが流通・拡散しやすい環境にある。そして米国、欧州各国、台湾、豪州の国政選挙・国民投票では、外国勢力による介入や影響力行使が顕在化し、民主主義の根幹を揺るがす問題となった。

 国民が無自覚(もしくは意図的)に生み出すかもしれない情報混乱と外国勢力による干渉は本質的に異なるものであり、両者は区別する必要がある。その上で、少なくとも後者は徹底した対策を講じる必要がある。

 こうした考え方は、筆者が関わった笹川平和財団の提言書『外国からのディスインフォメーションに備えを!』(22年)や『ハックされる民主主義』(土屋大洋との共編著、千倉書房、22年)でも議論され、結果的に多くの専門家やメディア関係者の合意を得られたと考える。

 では、日本の選挙や投票に対して、外国勢力が介入するリスクはどの程度あるのか。

 そもそも、「日本の選挙は既に外国政府に干渉されているのではないか」との疑問も浮かぶだろう。 慎重に答えるならば、アクセス可能な公開情報に基づけば、外国政府が日本の選挙に対して、デジタル空間を通じて組織的に干渉した事実は確認できていない。もちろん単に公開されていないだけという可能性もあるし、そもそも日本政府や当局にそのような介入を検知する能力がない可能性もある。

 しかし、これまで介入を確認していないということは、将来にわたって介入がないということにはらない。』

『仮に憲法改正に係る国民投票が行われるとすれば、中国をはじめ、ロシアや北朝鮮といった近隣国の関心は高いだろう。もし国民投票の結果が日本の防衛力整備に影響を与えるとしたら、近隣国に関心がないということはあり得ない。

 そして重要なことは、中国やロシアはデジタル空間を通じて民主主義国家の選挙に干渉し、選挙に限定しなければ中国は日本に対してもオンラインで影響力を行使してきた、という点だ。
中国によるデジタル空間での影響力行使

 中国による影響力行使はオンラインに限定されず、伝統的なメディア、人的関係、各種団体といった多様なチャネルが指摘される。デジタル空間に焦点を当てれば、中国による日本語での影響力行使は少なくとも3つの経路が確認できる。

 第一に、もっとも分かりやすい経路は、政府関係者や政府系メディアによる公然たる影響力行使である。 これは中国の伝統的な対外宣伝活動がオンラインに延長されたものであり、無数のケースが確認できる。

 例えば、中国共産党の機関紙「人民日報」の日本語ウェブ版「人民網日本」は、21年末から年明けにかけての在沖縄米軍基地での新型コロナウイルス感染症のクラスター感染について、「#在日米軍 が日本側の感染防止・抑制措置を完全に無視して出入りしたため、その努力は台無しになった」とツイッターに投稿した。
中国共産党の機関紙「人民日報」の日本語ウェブ版「人民網日本」によるツイート 写真を拡大

 ここでは、この「主張」の妥当性は論じないが、明らかに問題なのはテキストに添えられた写真だ。投稿された写真はクラスター感染が発生したキャンプ・ハンセン、キャンプ・フォスター(瑞慶覧)、嘉手納基地ではなく、辺野古基地だった。 在日米軍のクラスター感染という負のイメージと辺野古基地問題を意図的に結び付けた可能性が高い。

 ただし、こうした公然たる影響力行使は「発信元」に注目することで一定程度、対処できる。

 第二の経路は、一般ユーザーを装ったボット(不正なプログラムによる自動発言)や大量に動員されたユーザーによる非公然の影響力行使だ。最近の典型例は、ツイッター上での「ウイグル族弾圧はデマだ」というキャンペーンだ。

 ツイッター社は21年12月、中国政府に紐づく情報作戦に関与したとして、中国共産党のウイグル関連「ナラティブ」を増幅したアカウントや新疆ウイグル地区地方政府を支援する「昶宇文化(Changyu Culture)」社に紐づくアカウント、合計2160アカウントを削除したと発表した。読売新聞の調査によれば、日本語による発信もあった。

 ツイッター社の元データを確認したところ、削除されたアカウントの大部分は19年以降に開設されたもので、全体の半分以上は20年3月(さらにいえば中国標準時間の3月10日、11日に集中的)に開設されていた。 何らかの組織的関与があったことは疑いようがない。

 これ以外にも、ボットや人海戦術を活用したとみられるさまざまな影響力キャンペーンが明らかになっているが、その全てが白日の下に晒されているわけではないだろう。

『第三の経路は、前者二つよりも秘匿性が高く、より多くのリソースが投入されたであろう高度な影響力行使である。

 朝日新聞のサイバーセキュリティ専門記者・須藤龍也によれば、21年の秋、台湾の大手セキュリティ会社「TeamT5」の信用を貶めるような偽情報、日台関係を悪化させるような偽情報が日本語で発信されたことが確認された。

 この影響力工作は活動や発信源を偽装する痕跡があり、(最先端というわけではないにせよ)従来のオンライン上の日本語での影響力行使とは次元が異なるものだ。影響力行使のプロセスや投入されたであろうリソース、推察される目標をふまえると、中国政府機関もしくはその「委託先」の関与が疑われる。

 こうした点からも、日本は中国のオンライン影響力工作とは決して無縁ではない。
今後3年間で議論すべきこと

 仮に国民投票が行われるとしても、外国勢力による影響力行使や介入が、国民投票の結果を覆すかどうかは分からないし、恐らく結果を変えることは難しいだろう。米欧や台湾への選挙介入がそうであるように、外国の影響力工作が有権者の投票行動にどれほど影響を与えたかの立証は難しい。

 しかし、国民投票運動や投票のプロセスに介入や不正の「疑惑」があるだけで、その投票自体の正統性が疑われることは、16年および20年米大統領選挙をみれば明らかだ。

 憲法改正に関する議論は国論を二分するだろう。これ自体は不自然なことではないし、自由闊達に議論を交わすべきだ。けれども、後に外国からの干渉が明らかになった場合、国民投票や民主主義に対する信頼は回復不可能なレベルにまで失墜するだろう。それは単に個別の国民投票の信頼が失われるだけではなく、戦後、日本が歩んできた民主主義への信頼を揺るがしかねない。

 インターネット利活用や広告に関するルール整備は必要だが、自由闊達な意見を前提とする国民投票活動が本当に懸念すべきは、開かれた言論空間を切り裂く権威主義国家の影響力行使だ。

 幸か不幸か日本には、選挙介入対策のベストプラクティスを学ぶ先が多くある。なぜなら、米国、台湾、豪州、欧州各国では既に外国による影響力行使や介入が顕在化し、法整備も含めて対応を講じてきたからだ。

 最も必要なことは、外国からの介入や影響力行使を可能な限りリアルタイムに近い形で検知・分析できる能力、すなわち国民による発信・議論と外国による介入を峻別する能力である。そのためには、外国資本も含めたデジタルプラットフォームに対して従来以上の協力を「要請」することも含まれる。さらにいえば、オフラインでの影響力行使の検知・対応も必要である。

 憲法改正が発議されるにせよ、されないにせよ、今後、議論は加速するだろう。その際、外国勢力の介入対策もワンセットで議論されなければならない。
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